环境经济政策是实现环境治理现代化重要手段

　　2018年全国环境保护工作会议强调，推动生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化。我们想知道，环境经济政策对于推动国家治理体系和治理能力现代化有哪些作用？如何进一步完善环境经济政策体系？

　　对话人：环境保护部环境规划院环境政策部主任葛察忠

　　采访人：中国环境报记者黄婷婷

　　环境经济政策对于推动国家治理体系和治理能力现代化的作用是什么？

　　■环境经济政策是推进绿色发展、实现环境治理现代化的重要手段和内容。

　　中国环境报：党的十九大提出，推进国家治理体系和治理能力现代化。2018年全国环境保护工作会议强调，推动生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化。您认为环境经济政策在其中起到什么作用？

　　葛察忠：环境经济政策是利用财税、价格、金融、交易等经济政策工具调控环境行为的政策手段，与行政管制性的政策手段相比，具有激励效果强、更加注重对经济主体的内生调控等特点，有利于激发经济主体实施环境行为的积极性和主动性、建立环境保护的长效机制，是国家环境政策的重要组成部分。

　　党的十八大以来，我国大力推进生态文明建设。生态文明建设的重点内容就是要用制度保护生态环境，通过推进环境税费制度改革、自然资源产权制度、基于市场的自然资源及其产品价格改革等，实现绿色发展。

　　党的十九大提出推进国家治理体系和治理能力现代化，为环境保护工作提供了新的机遇。绿色发展实质上是发展方式的转型，是一种系统统筹经济发展和生态环境保护的发展模式。环境经济政策作为一种调控环境行为、促进经济人理性选择的政策工具，是推进绿色发展、实现环境治理现代化的重要手段和内容。

　　中国环境报：环境规划院一直从事环境经济政策研究工作。记者在几年前曾专访过王金南院长，题目是：探索环境经济政策的新里程。几年过去了，您认为环境经济政策发展现状如何？能否谈谈您的感受？

　　葛察忠：随着我国市场体系的不断完善，市场经济手段得到创新性利用，环境保护的长效机制得以建立，各方开始重视综合利用法律、行政和经济等手段开展环保工作。环境保护、财政部门等积极推进环境税费、生态补偿、排污交易、绿色金融等环境经济政策试点与探索。

　　从我国环境经济政策体系建设来看，环境经济政策实践在加速推进，总体上呈现的是自上而下与自下而上相结合的模式。结合我国国情、地情，开展了丰富多样的政策实践探索，且很多是中国特色的政策创新，这些实践探索受到了国际社会的高度关注。经过多年的探索发展，我国已经基本建立了环境经济政策体系，环境保护税、生态补偿、绿色金融等一系列重点环境经济政策取得突破。

　　其中，环境保护税历时9年出台，环境财税制度改革取得突破性进展。中长期生态补偿改革框架搭建，生态补偿机制建设取得重大突破。国家重点生态功能区转移支付力度不断加大，第二轮新安江生态补偿试点继续实施，跨省域横向生态补偿行之有效的机制、模式正在不断完善之中。绿色金融政策框架初步形成，首次被纳入国民经济和社会发展五年规划和生态文明建设纲领性文件，上升为国家战略，建起全球首个以政府为主导的绿色金融政策框架。绿色金融市场规模日益发展壮大，各类绿色金融产品及其衍生工具不断发展创新。截至2016年9月5日，我国境内绿色债券发行规模达到1099.9亿元，约占同期全球绿色债券发行量的35%，已成为全球最大的绿色债券发行市场。同时，排污权有偿使用和交易试点深入推进，自然资源资产负债表试点工作也在快速推进。

　　如何加快完善环境经济政策体系？

　　■构建绿色金融体系，建立健全多元化生态补偿机制，加快推进环境经济核算体系建设。

　　中国环境报：如何进一步完善环境经济政策体系？

　　葛察忠：虽然中央财政对环境保护的支持力度持续加大，但多层次的以质量改善为导向的财政资金机制仍未有建立。

　　“十二五”时期，全社会环保投入超过5万亿元，通过财政资金的引导、扶持，对大气、水、生态等环境质量的改善起到了重要的促进作用。2016年，中央财政对环境保护的支持力度进一步加大，新设立了土壤污染防治专项资金，资金规模为68.75亿元。同时，水、大气污染防治专项资金等资金规模也在加大，分别达到140亿元、111亿元。

　　但是，也要看到，环保资金机制还存在不少问题，与阶段性环保需求存在一定差距，如资金绩效管理模式还不是很完善，资金使用尚需要进一步规范等。财政资金对地方政府环境质量改善工作的引导和激励功能尚未充分发挥出来，财政资金的政策目标和分配方法需要根据环境质量改善目标进一步调整转变。

　　因此，我认为，当前要完善环境经济政策体系，特别是要重点做好以下工作：

　　一是构建绿色金融体系。深化绿色信贷政策，建立绿色评级体系，加强与金融监管部门的协调与配合，积极推动银行信息披露机制的建立，及时将企业环境违法违规信息等企业环境信息纳入金融信用信息基础数据库，为金融机构贷款和投资决策提供依据。完善环境污染责任保险政策，创新环境污染责任保险政策引导及奖罚机制，引导高环境风险企业开展企业环境风险管理，加强对环境污染强制责任保险试点工作的政策引导和规范，加强环境污染责任保险能力建设。完善绿色证券债券政策，推动上市公司环境信息公开，培育和发展绿色债券市场。建立规范的地方政府举债融资机制，支持地方政府依法依规发行债券，用于生态保护领域。

　　二是建立健全多元化生态补偿机制。积极完善生态补偿政策和法律，鼓励各地出台规范性文件或地方法规，不断推进生态补偿制度化和法制化。完善国家重点生态功能区转移支付制，进一步完善国家重点生态功能区转移支付分配办法，加大考核监管力度。加快推进跨省流域生态补偿，明确流域上下游地区责任、权利、义务和利益。

　　三是加快推进排污权交易。研究制定鼓励排污权交易的财税等扶持政策，建立排污权储备制度，回购排污单位“富余排污权”，强化对排污单位的监督性监测，进一步加大执法监管力度。

　　四是推进环境污染治理市场化。推广运用政府和社会资本合作模式（PPP），完善环境污染治理设施建设与运行的政府补贴与补偿机制，建立社会资本投入风险补偿机制。推进环境污染第三方治理，强化政策引导和支持，研究出台第三方治理项目增值税即征即退政策。

　　五是加快推进环境经济核算体系建设。建立绿色GDP2.0政策应用体系，选择深圳等不同地区开展相关试点工作，建立生态系统生产总值核算体系并开展绩效评价。

　　中国环境报：环境保护税已于今年1月1日正式开征。您认为将起到怎样的作用？您对资源环境税制改革还有哪些建议？

　　葛察忠：我国环境保护税是生态文明建设的一个硕果，是环境财税改革的重要突破，对于完善环境财税制度和促进绿色发展具有重要意义。

　　环境保护税的开征，有利于促进企业减少污染物排放，促进产业结构调整和转型升级，解决排污费刚性不足等问题。当然，目前这些判断都是建立在分析基础上的，具体实际效果还有待实践的检验，需要及时跟踪了解并用实际数据进行论证。

　　下一步，要做好环境税征收工作，鼓励、引导地方依据环境保护税法及相关规定制定、出台适合本地区实际情况的条例、政策。同时，建议推进资源税改革，配合煤炭、稀土、水等资源产品的资源税改革，将资源开采利用的生态环境成本逐步纳入资源税。推进消费税改革，配合有关部门推进实施电池、涂料的消费税征收及配套名录的制定，进一步发挥消费税对污染产品消费行为的调节作用。完善企业所得税、增值税环保优惠政策，研究新能源汽车税收优惠政策，继续免征新能源汽车车辆购置税。

　　（葛察忠，环境保护部环境规划院环境政策部主任、研究员。长期从事环境政策、环境经济手段、环境管理等方面的研究工作，承担了多项研究任务并取得了丰富的研究成果。由其组织负责的中国环境税政策设计与实施战略等研究成果为我国相关环境经济政策的制定提供了参考。）

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